12月5日，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同國(guó)土資源部，環(huán)保部，住建部聯(lián)合發(fā)布了《規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見(jiàn)。對(duì)特色小鎮(zhèn)作出了定性，明確其空間和行政建制的要求，并且給出了十個(gè)發(fā)展要求，再次強(qiáng)調(diào)防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防止房產(chǎn)化傾向，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)特色。這既是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)去杠桿大局下的必然措施，也是特色小鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中正常糾偏。

事實(shí)上，此前財(cái)政部連續(xù)發(fā)出對(duì)PPP項(xiàng)目管理的通知，全面清理入庫(kù)項(xiàng)目，并且提出了績(jī)效捆綁不低于30%的硬性指標(biāo)，并且要求民間資本必須是自有資本進(jìn)入，不得以銀行借款參與。這一重磅規(guī)范文件推出之后，經(jīng)濟(jì)界都基本判斷特色小鎮(zhèn)等過(guò)去幾年的鼓勵(lì)發(fā)展的措施都會(huì)再調(diào)整。對(duì)比這兩個(gè)文件，也可以發(fā)現(xiàn)兩者都明確了去杠桿的政策取向，也是在貫徹中央金融工作會(huì)議對(duì)于財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)管控的要求。

2016年7月三部委正式發(fā)布鼓勵(lì)地方政府培育特色小鎮(zhèn)的政策通知，提出的目標(biāo)是2020年建設(shè)1000個(gè)特色小鎮(zhèn)。其目的也是在于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。按照既有的數(shù)字規(guī)劃方式，提出時(shí)間線和數(shù)量規(guī)劃，短時(shí)間內(nèi)各省都上報(bào)了一批特色小鎮(zhèn)，形成了特色小鎮(zhèn)熱潮。但是這一后果是各地不斷推出特色小鎮(zhèn)的發(fā)展計(jì)劃，幾乎每個(gè)省都提出了建設(shè)百個(gè)特色小鎮(zhèn)發(fā)展計(jì)劃。特色小鎮(zhèn)本身就成了新項(xiàng)目和發(fā)展計(jì)劃的通道。以銀行為中心的金融體系，本身與地方政府有特殊關(guān)系。銀行業(yè)本身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，放貸行為嚴(yán)重依賴(lài)于抵押資產(chǎn)。特色小鎮(zhèn)作為一種空間開(kāi)發(fā)，土地是其基礎(chǔ)，融資方便且有政府倡導(dǎo)，地產(chǎn)企業(yè)紛紛搶灘也是自然的策略了。

匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈以提出預(yù)算軟約束而知名，也如科爾奈所指出的那樣，各種不同的預(yù)算軟約束行為都會(huì)有一個(gè)共同特征，就是各相關(guān)組織的行為都受同一個(gè)預(yù)期約束，即一旦陷入了財(cái)務(wù)困境能否得到相關(guān)救助?；ハ嗥诖龑?duì)方的救助，同時(shí)互相都把收益最大化，到最后就會(huì)有最后兜底行為主體。就中國(guó)發(fā)展路徑而言，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到引導(dǎo)作用，這一特殊身份就極容易“兜底”。中國(guó)政府推動(dòng)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、去杠桿，建立現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，既包括微觀層面的企業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)型發(fā)展，也有宏觀方面的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度完善，更為重要的一點(diǎn)還在于政府部門(mén)的角色變化，既要繼續(xù)有效的起到經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)作用，同時(shí)要避免過(guò)去的預(yù)算軟約束陷阱。故而，不管是前番規(guī)范PPP項(xiàng)目審核，還是此番規(guī)范特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，都可以說(shuō)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要內(nèi)容。

從中國(guó)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，中國(guó)政府也有過(guò)這樣的職能轉(zhuǎn)型升級(jí)的經(jīng)驗(yàn)，也提煉過(guò)相當(dāng)成熟的發(fā)展規(guī)范。著名的財(cái)政信貸綜合平衡，就是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，所歸納總結(jié)的本土經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)理清楚財(cái)政和信貸之間的總量關(guān)系，對(duì)財(cái)政收支和信貸收支進(jìn)行總量控制，分類(lèi)統(tǒng)籌管理。正是有這些自身發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，我們較早避免了蘇東經(jīng)濟(jì)的軟約束轉(zhuǎn)軌陷阱，成功實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌。從當(dāng)前社會(huì)新時(shí)代的歷史條件看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也更需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，具體的發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求確定改革定位。

必須承認(rèn)的是，地方政府的發(fā)展驅(qū)動(dòng)一直是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的動(dòng)力，從過(guò)去省-縣兩級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)展驅(qū)動(dòng)，再到目前省-大城市雙核心的發(fā)展驅(qū)動(dòng)，地區(qū)在經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)方面較為成熟，但是在做精做細(xì)方面則存在一些問(wèn)題。長(zhǎng)期的以開(kāi)發(fā)區(qū)為主體的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，本身就是對(duì)原來(lái)產(chǎn)業(yè)平衡的破壞。推動(dòng)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，是對(duì)當(dāng)前發(fā)展方式的突破升級(jí)。發(fā)展主體具體到鎮(zhèn)，在具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展上可以更為精細(xì)，也更能直接幫助到處于創(chuàng)新前端的中小企業(yè)。但是，這就需要明確特色小鎮(zhèn)的主體身份，此次通知對(duì)特色小鎮(zhèn)主體做了明確的規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)行政鎮(zhèn)的具體要求，也就解決了這一問(wèn)題。但是更為關(guān)鍵的是，不能讓特色小鎮(zhèn)成為項(xiàng)目通道，鎮(zhèn)一級(jí)政府的財(cái)政和金融體系也必須要更為健全。從制度而言，目前中國(guó)省市財(cái)政系統(tǒng)比較完備，縣鎮(zhèn)一級(jí)仍然處于吃飯財(cái)政狀況，對(duì)發(fā)展資本的需求，以及對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)改善的，縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府都有利用發(fā)展項(xiàng)目聚合投資的沖動(dòng)。所以除了制度維度對(duì)財(cái)政總量管理細(xì)化以外，特色小鎮(zhèn)本身不可能區(qū)域平衡，必然是集中在都市經(jīng)濟(jì)圈范圍內(nèi)。規(guī)范區(qū)域發(fā)展，此次不再重新強(qiáng)調(diào)數(shù)量，可以說(shuō)也是一個(gè)較好的取向。

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