公積金是社會公共福利系統(tǒng)的階段性產(chǎn)物，具有特定的歷史環(huán)境和國家環(huán)境。新加坡公積金政策與養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)相打通，而我國從新加坡學(xué)來公積金理念后落實(shí)的只是單一的住房公積金，形成了一個相當(dāng)高的社會住房補(bǔ)貼政策。

中國公積金政策設(shè)立的初衷是為了解決職工的住房困難，具有一定的時代特性。當(dāng)商品房市場循環(huán)已經(jīng)形成的時候，公積金最初的使命已經(jīng)基本完成，而其帶來的社會資本運(yùn)營低效率、高消耗、不公平等問題逐漸顯現(xiàn)。

改革現(xiàn)行的公積金制度，代之以建立新的年金體系并不會降低老百姓的公共福利，會為百姓帶來更大的財(cái)產(chǎn)增值。有三個措施確保取消公積金后老百姓完全不會吃虧：

第一，取消公積金不是單一的政策，一定要和建立一個新的企業(yè)年金體系配套實(shí)施。年金的運(yùn)行可以進(jìn)入資本市場，通過保值增值產(chǎn)生更高的收益。

第二，對已經(jīng)發(fā)生的公積金貸款，可以按照一定利率優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)化為商業(yè)貸款。

第三，取消公積金后，企業(yè)原本替職工繳納的6%公積金轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)給職工繳納的6%企業(yè)年金，而職工個人的6%年金并不強(qiáng)制繳納，職工可以自愿決定是否繳納。

取消公積金政策有利于為企業(yè)減負(fù)，而年金政策有助于進(jìn)一步增強(qiáng)職工的養(yǎng)老能力。

公積金轉(zhuǎn)為企業(yè)年金有利于推進(jìn)資本要素市場化配置，有利于資本市場的健康發(fā)展，是建立高質(zhì)量金融體系的重要舉措。

文 | 黃奇帆 中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長 

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“中國金融四十人論壇”（ID：CHINAFINANCE40FORUM）,原文首發(fā)于2020年4月15日，標(biāo)題為《黃奇帆再談取消公積金：三個措施保證老百姓完全不會吃虧》，不代表瞭望智庫觀點(diǎn)。

圖/清華五道口

近日公布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》提出，要推進(jìn)資本要素市場化配置，完善股票市場基礎(chǔ)制度。培育長期投資資金，是其中的重要組成部分。而通過改革公積金制度，和年金相結(jié)合，將可形成資本市場長期投資資金的重要來源。

公積金是社會公共福利系統(tǒng)的階段性產(chǎn)物，有它特定的歷史環(huán)境和國家環(huán)境。中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，金融體系、社會保障體系、房地產(chǎn)市場體系都跟三十年前不可同日而語。如果我們還拿著原有的公積金賬本算賬，就沒法把賬算清楚。

如今，需要站在整個社會的角度思考，如何把這14.6萬億元（截至2018年末，公積金繳存總額145899.77億元）用得更好？如何為員工創(chuàng)造更大價值？如何為企業(yè)減負(fù)？如何讓中國資本市場更健康發(fā)展？

解決這些問題需要以改革現(xiàn)行公積金制度為突破口，帶動年金制度體系的發(fā)展與完善，通過制度安排和轉(zhuǎn)化，將中國特色的“公積金”轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老預(yù)籌資金的組成部分，并入市投資，從而做到讓員工、企業(yè)、國家都受益。

圖1 2014-2018年住房公積金繳存金額及增長速度

全世界230多個國家和地區(qū)當(dāng)中，只有新加坡和中國有公積金政策，其他國家和地區(qū)都沒有，這說明公積金制度本身是個案，沒有普遍意義。這不同于全世界各個國家都在搞的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)這樣的社會福利制度。

新加坡設(shè)立的公積金政策有三個特點(diǎn)：

第一，新加坡是個典型的城市型國家，一個國家就是一座城市，只有560多萬人口。這個城市型國家有80%以上的人都住在新加坡政府建造的組屋（公屋）里面，只有不到20%的人住商品房。所以，針對超過80%的人而言，他們使用公積金購買住房的需求很小。

第二，新加坡的住房公積金與養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)相通，包含普通賬戶（OA， Ordinary Account）、特別賬戶（SA， Special Account）、保健儲蓄賬戶（MA， Medisave Account）。當(dāng)雇員滿55歲時，公積金局將為公積金會員自動創(chuàng)建一個退休賬戶（RA， Retirement Account）。這四個賬戶只有普通賬戶可以用于購房。

四個賬戶不同年齡段交的比例不一樣，最高的比例也就是37%（員工交20%，雇主交17%），比例還是比較低的。

而我國的“五險(xiǎn)一金”占員工工資比例大概在55%，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)占28%，醫(yī)療保險(xiǎn)占12%，公積金占12%，再加上生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等幾個小險(xiǎn)種一共大概是55%。所以我國的“五險(xiǎn)一金”總體占比要比新加坡高18個點(diǎn)。

第三，新加坡的公積金、養(yǎng)老金、醫(yī)療金并不是分門別類獨(dú)立存在的，而是一個整體，可以互相打通。

如果一個公民住在公房系統(tǒng)里，沒有買房按揭貸款的需求，那么買房的公積金也就用不上了。但是當(dāng)該公民身體出問題時，他的公積金賬戶的錢可以用來治病。如果這位公民的身體很好，住房又不用公積金貸款，那么這筆錢積累下來，可以增加其養(yǎng)老金的總額。

我國從新加坡學(xué)來公積金理念，落實(shí)的只是單一的住房公積金，結(jié)果就變成了另外一個概念，收繳比例和醫(yī)保系統(tǒng)一樣高，變成了剛性的12%，顯然這是一個相當(dāng)高的社會住房補(bǔ)貼政策。

當(dāng)初上海在1990年仿照新加坡實(shí)行公積金政策時，中國的房地產(chǎn)市場還沒發(fā)展起來，整個中國還在實(shí)行公房分配制度，當(dāng)時每個家庭的人均住房面積只有七到八平方米，住得非常擁擠，人民的居住環(huán)境急需得到改善。

當(dāng)時的矛盾是要建造更多的房屋，但是國家拿不出那么多錢來建造，由此才考慮設(shè)立公積金的政策，通過個人出一些、企業(yè)出一些、國家出一些，集資公住，來激活中國房地產(chǎn)市場。

應(yīng)該說這個政策對當(dāng)時的上海來說是合適的，確實(shí)激活了上海的房地產(chǎn)市場，并普及了商品房的概念。

圖2 2014-2018年住房公積金提取金額及提取率

到了1994年前后，中國的房地產(chǎn)市場開始崛起，土地批租等政策開始成熟，一大批房產(chǎn)商開始涌現(xiàn)，住房開發(fā)量激增。1995年以后，幾乎所有的商業(yè)銀行都開始提供按揭貸款業(yè)務(wù)。

發(fā)展到現(xiàn)在，中國的房地產(chǎn)系統(tǒng)已經(jīng)基本建立，購置商品房的商業(yè)貸款體系漸成主流。

可以說，當(dāng)商品房市場循環(huán)已經(jīng)形成的時候，公積金最初的使命已經(jīng)基本完成，其為人們購房提供低息貸款的功能完全可以交由商業(yè)銀行或成立專門的住房銀行來解決。

截至2018年底，中國個人住房貸款余額25.75萬億元，而公積金個人住房貸款余額為4.98萬億元，在整個貸款余額中的占比不到20%。也就是說，老百姓的債務(wù)主要為商品房的商業(yè)貸款。

圖3 2014-2018年個人住房貸款金額及個人住房貸款率

如果我們能夠針對不同人群制定貸款利率優(yōu)惠政策，完全有可能用商業(yè)貸款補(bǔ)足公積金貸款20%的份額，同時并不增加老百姓的住房貸款債務(wù)。而公積金繳存的14.6萬億元所帶來的社會資本運(yùn)營低效率、高消耗、不公平等問題也就開始逐漸顯現(xiàn)出來，從而逼迫我們必須找到更有效的路徑，為個人、企業(yè)、國家建立新的、替代式的“公積金循環(huán)”。

經(jīng)過三十年的發(fā)展，我國居民已經(jīng)把公積金作為一項(xiàng)理所應(yīng)當(dāng)?shù)墓哺＠?br style="margin: 0px; padding: 0px; max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"/>

每個月工資中自己的錢拿了6%放入公積金賬戶，大家依然覺得是福利的原因在于，個人所在單位也幫大家在公積金中心存入了工資額的6%，這樣每個人的公積金賬戶就變成了工資額的12%。用我的6%換來了12%，從這個角度來看，每個人都有一個6%的既得利益。所以很多人說，取消公積金就是取消了大家的福利待遇。

但是如果我們從整個國家福利系統(tǒng)的角度看問題，再回到老百姓自身，就會看到，改革現(xiàn)行的公積金制度體系，并不會降低老百姓的公共福利。取消公積金不是單一的政策，一定要和建立一個新的企業(yè)年金體系配套實(shí)施。

可以有以下三個措施，確保取消公積金讓老百姓完全不會吃虧。

第一，公積金變年金，公民已繳存公積金的收益不會減少，只會增加。

如果公積金政策取消，公民在工作期間已經(jīng)繳納的公積金（2018年末的繳存總額為14.6萬億元）全部轉(zhuǎn)入補(bǔ)充養(yǎng)老的年金中。實(shí)施中要明確，公民的這筆錢應(yīng)放入個人賬戶，而非統(tǒng)籌賬戶，否則對老百姓不公平。

現(xiàn)行占工資比28%的養(yǎng)老保險(xiǎn)里，8%是個人賬戶，20%是統(tǒng)籌賬戶，公民繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)絕大部分歸國家統(tǒng)一調(diào)配，個人無法自由掌控。如果這筆錢放在年金中，按照年金制度規(guī)定，應(yīng)和公積金賬戶的錢一樣，在退休時會全部劃歸給個人。

但不同于公積金的是，年金的運(yùn)行可以進(jìn)入資本市場，通過保值增值產(chǎn)生更高的收益。2013年人社部出臺的《關(guān)于擴(kuò)大企業(yè)年金基金投資范圍的通知》中規(guī)定，年金可以投資股票、偏股型基金等高風(fēng)險(xiǎn)高收益產(chǎn)品，最高比例不超過30%，由專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的企業(yè)年金的收益率可以相對比較高。

目前公積金利率是按照國家一年期存款利率給付的，再扣除各地公積金中心運(yùn)行管理成本，在1.5%左右，而新加坡公積金要求利率不得低于2.5%。年金利率大體在5%～6%，美國年金利率一般在7%左右（股票投資平均年收益率在10%，債券和貨幣基金收益率在3%~4%，平均下來7%左右）。

所以，居民繳存的公積金變成年金之后，只要投資合理運(yùn)作，就會給居民帶來更大財(cái)產(chǎn)增值。假如某人有20萬公積金且還有10年退休，如果在公積金賬戶，他最終最多能拿到（1.5%復(fù)利）23萬元左右，而如果在年金賬戶，一般而言可以拿到35萬元左右。

第二，對已經(jīng)發(fā)生的公積金貸款，可以按照一定利率優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)化為商業(yè)貸款。

目前國家的公積金貸款與商業(yè)貸款之間存在著較大的利率差別，公積金貸款利率在3.25%左右，商業(yè)貸款利率在5.5%左右，有大概2%的差異。國家可以通過一定的利率優(yōu)惠政策，來消化這一部分存量貸款。

比如，某位公民因買房發(fā)生100萬元按揭貸款，這筆按揭貸款中可能有80萬元是銀行的商業(yè)貸款，有20萬元是公積金貸款。公積金貸款利息低，按揭商業(yè)貸款利息高，公積金一旦取消以后，欠公積金中心的20萬元貸款可以轉(zhuǎn)移到銀行的按揭貸款系統(tǒng)，相當(dāng)于該公民總共欠銀行100萬元，但執(zhí)行的利率可以有差別，從而讓貸款實(shí)現(xiàn)平滑轉(zhuǎn)變。

即使利率優(yōu)惠比例有限，轉(zhuǎn)化后的銀行貸款利率依然比公積金貸款利率高一個點(diǎn)，居民個人所多花的一點(diǎn)貸款利息（1%），與把置換出來的公積金投入到年金之中的收益相比（5%～6%），依然是很少的部分，對居民來說整體上還是劃算的。

第三，取消公積金不是意味著職工就得不到企業(yè)繳存的6%，而是個人有了更大的資金使用的靈活性。

取消公積金后，企業(yè)原本替職工繳納的6%公積金轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)給職工繳納的6%企業(yè)年金，而職工個人的6%年金，并不強(qiáng)制繳納，職工可以自愿決定是否繳納。如果不繳納，意味著每個人多了工資額6%的現(xiàn)金進(jìn)入消費(fèi)市場，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定促進(jìn)作用；如果繳納，職工的年金理財(cái)增值收益將比住房公積金收益高得多。

年金比之于公積金，在于年金政策的靈活性，并能夠投資資本市場和貨幣基金市場，這對于每一個繳存者而言具有更大的吸引力，所以取消公積金一定要研究如何配套一個更加完善的年金體系。

基于上述三點(diǎn)，我們可以看到，取消了公積金政策后，職工是根本不會吃虧的，而是可以獲取更加有質(zhì)量的、公平的社會公共福利。

一般而言，只要企業(yè)年金理財(cái)?shù)氖找娲笥?.75%【1.5%+（5.5%-3.25%）】，職工通過年金就可以比公積金獲得更高的收益。

我國現(xiàn)行的《住房公積金管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）第二十條明確要求“單位應(yīng)當(dāng)按時、足額繳存住房公積金，不得逾期繳存或者少繳”。第三十八條規(guī)定“單位逾期不繳或者少繳住房公積金的，由住房公積金管理中心責(zé)令限期繳存；逾期仍不繳存的，可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。這種強(qiáng)制性實(shí)際上給企業(yè)帶來了不少隱形成本。

事實(shí)上，2018年公積金繳存職工人數(shù)為14436.1萬人，占我國城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的33.2%。也就是說，公積金政策從上個世紀(jì)90年代開始試水，2002年頒布《條例》，到現(xiàn)在二十多年過去了也才覆蓋了三分之一的城鎮(zhèn)就業(yè)。這本身就說明了問題。

對廣大尚未執(zhí)行公積金政策的中小企業(yè)而言，取消公積金制度無疑降低了其企業(yè)運(yùn)行成本，至少不至于整天擔(dān)心因社保繳費(fèi)嚴(yán)格執(zhí)行而導(dǎo)致的額外成本。

圖4 2014-2018年實(shí)繳單位數(shù)和實(shí)繳職工人數(shù)

公積金也好，年金也好，都是一種儲蓄機(jī)制。前者是為了解決住房問題；后者是為了解決養(yǎng)老問題。

取消了公積金，為職工提供優(yōu)惠貸款的職責(zé)可以交由商業(yè)銀行或組建的住房銀行來解決。但城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老問題，卻隨著老齡化加劇而日益緊張。

要保證自己退休后的生活質(zhì)量不下降，單靠28%的養(yǎng)老保險(xiǎn)所形成的養(yǎng)老金是不現(xiàn)實(shí)的；靠自身儲蓄的話，如何保證儲蓄的購買力保持大致不變也是一個難題，很多人為了養(yǎng)老只好去買房，對房地產(chǎn)形成了“虛火”。在這方面，企業(yè)年金作為非常重要的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，可以發(fā)揮積極作用。

中國在2007年就有了補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但僅僅是一個部門規(guī)章，沒有形成真正的法律。由于缺少法律基礎(chǔ)，由企業(yè)自覺繳納，政府并不強(qiáng)制；又由于住房公積金企業(yè)與職工兩個6%工資額的繳交比例，企業(yè)負(fù)擔(dān)偏重，所以大部分企業(yè)沒有繳納。

到今天為止，除了少量國有央企單位設(shè)立年金制度以外，其余的國有、民營企業(yè)大多沒有設(shè)立。整個中國的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)總量只有1萬多億元，僅占我國近100萬億元GDP的1.1%。

如果我們把公積金轉(zhuǎn)為年金，不僅會使年金有了十幾萬億元的基數(shù)，還可將公積金政策與年金政策合并，進(jìn)一步加大年金的支持力度。

事實(shí)上，年金與公積金的籌資思路是一樣的。以美國401K年金計(jì)劃為例，其核心內(nèi)容是：雇主為雇員建立個人退休賬戶，雇員根據(jù)收入的一定比例（3%~10%）進(jìn)行繳費(fèi)，雇主也按一定比例匹配繳費(fèi)（一般為3%），每年繳費(fèi)總金額上有封頂（最高4.9萬美元）。賬戶資金一般情況下要到59.5歲后才能提取。雇主為雇員繳的年金額在雇員工資的6%以內(nèi)可以進(jìn)行稅前列支；雇員繳費(fèi)在上限以內(nèi)的部分可以免個人所得稅，待到退休領(lǐng)取時再繳稅，即遞延納稅，投資形成的投資收益免利得稅。

這實(shí)際上形成了一個基于企業(yè)繳費(fèi)稅前列支、個人繳費(fèi)稅收遞延、投資收益免稅的杠桿機(jī)制，激勵雇主很認(rèn)真、很努力地把本來可能要交稅的轉(zhuǎn)化為為高管、為職工的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，雇員也會很認(rèn)真參與。

如果我們?nèi)∠e金的概念，將現(xiàn)行公積金政策與年金政策合并在一起，不僅不會減少職工利益，還會鼓勵企業(yè)和職工把年金逐步積累起來，就可以有效提升職工應(yīng)對養(yǎng)老問題的能力。

為什么美國黑石基金可以有幾萬億美元的基金規(guī)模，KKR可以有5000億美元的基金規(guī)模，就是因?yàn)樗麄兊幕鹨?guī)模里有60%來自于各種養(yǎng)老金。

目前，美國股市總市值中有63%左右由機(jī)構(gòu)投資者持有，其中各類共同基金占了三分之一。而這些共同基金的一大來源就是各種退休金。其中401K計(jì)劃扮演著重要角色。

而401K計(jì)劃形成的資產(chǎn)的投資絕大多數(shù)不是由企業(yè)自己來操作，政府也不幫企業(yè)歸集操作，而是通過招投標(biāo)交給私募基金，由最優(yōu)質(zhì)的大型私募基金幫助運(yùn)作。

正是在此類養(yǎng)老基金的參與下（占美國股市市值規(guī)模30萬億美元的30%），加上美國上市公司的大股東、戰(zhàn)略投資者等的長期投資（占了股票市場的40%），美國的資本市場才形成了以長期資本為主、機(jī)構(gòu)投資為主，散戶投資、短期基金投資為輔的投資格局。

結(jié)合中國國情，在取消公積金制度的同時，將14.6萬億元的公積金直接轉(zhuǎn)化成企業(yè)年金，并同時疏通投資資本市場的機(jī)制和通道，這將為資本市場提供一個龐大的長期資本來源。

同時，還要進(jìn)一步加大改革力度，健全推廣企業(yè)年金。可將原來繳存公積金時使用的稅收優(yōu)惠政策沿用到企業(yè)年金上，要求企業(yè)繳存6%，個人按自愿繳存（但最高也不超6%）；企業(yè)和個人繳費(fèi)都享受所得稅稅前抵扣政策；各個企業(yè)的年金可以按自愿原則集合成規(guī)模更大的投資基金，委托專業(yè)的投資機(jī)構(gòu)投資，條件成熟時可以將投資股票的比例放寬至50%甚至2/3。這樣就可以為資本市場引入源源不斷的長期資本。

有了這類資金的加入，資本市場就活躍起來了，大型的基金機(jī)構(gòu)投資者也被發(fā)動起來，資本市場能夠向更大規(guī)模、更高質(zhì)量發(fā)展了。

現(xiàn)在我國的資本市場規(guī)模只有60萬億元，如果中國年金制度和其他的保險(xiǎn)基金可形成20萬億元長期資本投入，市場規(guī)模變大，同時長期資本比例變高，資本市場的穩(wěn)定性變好，這對中國老百姓在股市上的投資也是有好處的。

通過上述分析，我們不難看到，單純討論公積金取消或不取消是沒有意義的，而是要考慮如何通過改革實(shí)現(xiàn)一個既支持企業(yè)降低運(yùn)行成本，又使得職工有更好福利回報(bào)、更加健康完善的社會公共福利系統(tǒng)，以及一個規(guī)模和深度更宏大、更高質(zhì)量的長期資本市場。

我們此前討論疫情時期的企業(yè)減負(fù)，也并非籠統(tǒng)地取消或延緩公積金企業(yè)繳存6%的概念，而是把取消公積金制度和建立完善的年金制度一并提出，形成平滑轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)要素資源優(yōu)化配置，把百姓、企業(yè)所創(chuàng)造的財(cái)富最大限度地加以利用，并讓它為國家、企業(yè)、個人都創(chuàng)造更大的價值。

總之，將公積金制度轉(zhuǎn)化為年金制度，并不損害每一個職工的利益，而是讓職工福利有了更可靠的保障。與此同時，年金既有對企業(yè)的短期價值，更具有對中國資本市場發(fā)展的長遠(yuǎn)價值。

為此，取消公積金，轉(zhuǎn)化為年金制度，值得國家有關(guān)部門深入探討、大膽創(chuàng)新、全面實(shí)施。

來源：瞭望智庫